นครสวรรค์: เมืองหลวงแห่งกฎบัตรไทย
สนทนากับ ฐาปนา บุณยประวิตร
นายกสมาคมการผังเมืองไทย และเลขานุการกฎบัตรไทย

อาจารย์ฐาปนา บุณยประวิตร เป็นนายกสมาคมการผังเมืองไทย ผู้บุกเบิกและก่อตั้ง ‘กฎบัตรไทย’ หนึ่งในกลไกการพัฒนาเมืองอย่างยั่งยืนและชาญฉลาดรูปแบบใหม่ที่เพิ่งถูกนำมาใช้ในประเทศไทยตลอด 4 ปีที่ผ่านมา โดยผ่านสมาคมการผังเมืองไทย อาจารย์ฐาปนาได้ประสานความร่วมมือกับหน่วยงานต่างๆ ทั่วประเทศ เพื่อขับเคลื่อนเครื่องมือนี้เข้าสู่กลไกการพัฒนาเมือง โดยนำร่องที่จังหวัดเชียงใหม่ ระยอง อุดรธานี ภูเก็ต และนครสวรรค์ เมื่อปี พ.ศ. 2562

“ตอนแรกยังไม่มีคำว่า กฎบัตร หรือ charter ครับ เราเริ่มจากการคุยกันว่าน่าจะมีกลไกการพัฒนาเมืองรูปแบบใหม่ที่มาช่วยขับเคลื่อนเมืองได้ แล้วพวกเราก็ไปเจอสิ่งที่เรียกว่าแนวทางการพัฒนาเมืองอย่างชาญฉลาด หรือ smart growth ของสหรัฐอเมริกา ศ.นพ. สุทธิพันธ์ จิตพิมลมาศ ผู้อำนวยการ สกสว. ในขณะนั้นท่านก็เห็นด้วย จึงอนุมัติงบประมาณในการศึกษากลไกนี้เมื่อปี 2562 ใน 5 เมืองหลัก

หลังจากนั้นเราก็พบว่าแนวคิดนี้ รวมถึงเกณฑ์การออกแบบด้านพลังงานและสิ่งแวดล้อมหรือ LEED (Leadership in Energy and Environment Design) มีความเหมาะสมที่จะนำมาประยุกต์เข้ากับบริบทการพัฒนาเมืองในประเทศไทย จนนำมาสู่กระบวนการออกแบบการทำงาน และก็มาเจอคำว่า ‘กฎบัตร’ นี่แหละ ศ.นพ. สุทธิพันธ์ ท่านจึงประกาศใช้ ก่อนจะมีการจัดตั้ง ‘กฎบัตรไทย’ หรือ National Charter โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการอย่างเป็นทางการในที่สุด” อาจารย์ฐาปนา กล่าว 

หลังการก่อตั้ง ‘กฎบัตรไทย’ ทางคณะกรรมการได้ร่วมกับภาคส่วนต่างๆ ในหลายเมืองทั่วประเทศ จัดตั้งบริษัทพัฒนาเมืองจำกัด อาทิ เชียงใหม่พัฒนาเมือง ภูเก็ตพัฒนาเมือง อุดรธานีพัฒนาเมือง เป็นต้น อย่างไรก็ดี ในจำนวนเมืองที่ทำงานมาทั้งหมด อาจารย์ฐาปนาบอกว่า ‘นครสวรรค์’ ถือเป็นเมืองที่มีความล้ำหน้ากว่าใคร ถึงขนาดมีการจัดตั้งคณะกรรมการกฎบัตรนครสวรรค์ ไม่เพียงเท่านั้น เลขานุการกฎบัตรไทยผู้นี้ ยังยกสถานะเมืองนี้ให้เป็น ‘เมืองหลวงแห่งกฎบัตรไทย’ อีกด้วย

อะไรทำให้เขามั่นใจถึงขนาดนั้น WeCitizens สนทนากับอาจารย์ฐาปนา บุณยประวิตร นักผังเมืองที่ได้รับการสนับสนุนงบประมาณจาก บพท. ในการทำงานวิจัย โครงการการพัฒนาแพลตฟอร์มต้นแบบกฎบัตรเมืองอัจฉริยะเพื่อยกระดับขีดความสามารถทางเศรษฐกิจและสังคม สู่นครสวรรค์เมืองแห่งการเรียนรู้ (มิ.ย. 2564 – พ.ค. 2565) เกี่ยวกับโครงการวิจัยดังกล่าว และศักยภาพของเมืองเมืองนี้ที่จะกลายมาเป็นโมเดลสำคัญของการพัฒนาประเทศในอนาคต  

ก่อนอื่นเลย ทำไมอาจารย์ถึงมองว่านครสวรรค์เป็นเมืองหลวงของกฎบัตรไทยครับ?
ต้องขอย้อนกลับไปที่การขับเคลื่อนร่วมกับบริษัทพัฒนาเมืองในเมืองต่างๆ ที่เราทำถึง 17 แห่งด้วยกันก่อนครับ เราทำบริษัทพัฒนาเมืองเพราะเห็นว่าภาคเอกชนเป็นผู้เล่นหลักในการกำหนดทิศทางของเมือง อย่างไรก็ดี โมเดลนี้ก็ไม่ได้ถูกขับเคลื่อนอย่างมีประสิทธิภาพนักในหลายเมือง เนื่องจากเครือข่ายภาคเอกชนและภาคประชาสังคมยังขาดความร่วมมือกับหน่วยงานรัฐ ที่เป็นส่วนสำคัญในการวางนโยบายและทำให้การพัฒนาเกิดเป็นรูปธรรม

แต่กับนครสวรรค์นี่ต่างออกไป เราได้รับความร่วมมืออย่างดีจากนายกเทศมนตรีนครนครสวรรค์ ท่านจิตตเกษมณ์ นิโรจน์ธนรัฐ และประธานสภาเทศบาลฯ ท่านสมศักดิ์ อรุณสุรัตน์ ทั้งสองเป็นแกนนำสำคัญในการขับเคลื่อนเมือง เปิดรับฟังทุกๆ แนวทางที่มีส่วนในการพัฒนาเมืองได้ และอำนวยความสะดวกให้มีการจัดตั้งกฎบัตรนครสวรรค์ขึ้น โดยท่านสมศักดิ์ก็ดำรงตำแหน่งรองประธานกฎบัตรไทยด้วย

พอมีผู้บริหารเมืองมาขับเคลื่อนหน่วยงานพัฒนาเมืองโดยตรง ร่วมกับภาคเอกชน และเครือข่ายภาคประชาชนแล้ว การขับเคลื่อนกิจกรรมหรือโครงการอะไรต่างๆ จึงรวดเร็ว มีงบประมาณที่พอจะทำให้โครงการเกิดเป็นรูปร่าง ภาพของการออกแบบกฎบัตรเพื่อกำหนดทิศทางการพัฒนาเมืองจึงเกิดเป็นรูปธรรมได้ง่าย ผมจึงมองว่านครสวรรค์ก้าวหน้ากว่าเมืองอื่นๆ ครับ

และถ้าไม่ได้มองในแง่มุมของการมีเครือข่ายที่พร้อมสำหรับการทำงาน เมืองนครสวรรค์มีศักยภาพอย่างไรบ้างครับ

นครสวรรค์เป็นเมืองที่มีศักยภาพในด้านการขนส่งอยู่แล้วครับ เพราะอย่างที่ทราบกันว่าพื้นที่ตรงนี้คือจุดตัดของแม่น้ำ 4 สาย เกิดเป็นต้นทางของแม่น้ำเจ้าพระยาไหลลงภาคกลาง จึงเป็นชุมทางของการเดินเรือมาตั้งแต่อดีต ขณะเดียวกันก็เป็น hub ของการเดินทางด้วยรถที่เป็นประตูสู่ภาคเหนือ รวมถึงภาคตะวันออกเฉียงเหนือมานับตั้งแต่มีการตัดทางหลวง

ที่สำคัญ ในอนาคตอันใกล้ เมืองแห่งนี้จะกลายเป็นจุดตัดสำคัญของการเดินทางทางราง เพราะการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) มีแผนจะยกระดับให้สถานีปากน้ำโพ ซึ่งอยู่ไม่ไกลจากปากแม่น้ำเจ้าพระยา เป็นสถานีรถไฟรางคู่ ส่วนพื้นที่สถานีรถไฟนครสวรรค์ ซึ่งเป็นสถานีหลัก ก็ห่างจากตัวเมืองออกไปราว 10 กว่ากิโลเมตรที่บ้านหนองปลิง จะกลายมาเป็นสถานีรถไฟความเร็วสูง

นอกจากนี้ รฟท. มีแผนการตัดเส้นทางรถไฟรางคู่เส้นใหม่จากอำเภอแม่สอด (ตาก) ผ่านกำแพงเพชร สู่นครสวรรค์ ซึ่งเส้นทางนี้จะเชื่อมไปยังชัยภูมิ ขอนแก่น ไปจนถึงมุกดาหาร ซึ่งตอนแรก รฟท. มีแผนจะใช้สถานีนครสวรรค์เป็นสถานีที่เส้นทางนี้ผ่าน แต่ทางคณะกรรมการกฎบัตรนครสวรรค์ รวมถึงภาคส่วนต่างๆ ก็เข้าไปคุยกับ รฟท. เพื่อขอให้เส้นทางนี้ผ่านสถานีปากน้ำโพ ซึ่งอยู่ใกล้ตัวเมืองมากกว่า จนเป็นผลสำเร็จ

ไม่นับรวมการลงทุนของศูนย์การค้าขนาดใหญ่ในเครือเซ็นทรัล และโรงพยาบาลสินแพทย์ ที่กำลังจะขึ้นบริเวณศูนย์ขนส่งผู้โดยสาร จังหวัดนครสวรรค์ด้วย เมืองแห่งนี้จึงมีความพร้อมรองรับการลงทุนมหาศาลอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน

สาเหตุที่อาจารย์ได้เลือกใช้พื้นที่บริเวณสถานีขนส่งผู้โดยสาร จังหวัดนครสวรรค์ (ศูนย์ท่ารถ) เป็นพื้นที่ศึกษาวิจัยในโครงการเมืองแห่งการเรียนรู้ ส่วนหนึ่งมาจากการที่พื้นที่กำลังมีการก่อสร้างศูนย์การค้าขนาดใหญ่ด้วยหรือเปล่าครับ จะกล่าวเช่นนั้นก็ได้ครับ จากการพูดคุยกับคนนครสวรรค์และหน่วยงานรัฐ เราเห็นตรงกันว่าพื้นที่ดังกล่าวเป็นพื้นที่เศรษฐกิจใหม่ของเมือง ขณะเดียวกัน พื้นที่ก็ไม่ใหญ่เกินไป มีขนาดไม่เกิน 1 ตารางกิโลเมตร เหมาะที่จะทำ Smart Block เป็นพื้นที่นำร่อง Smart City ทำให้พื้นที่ดังกล่าวเอื้อต่อการเดินเท้า มีพื้นที่สาธารณะและพื้นที่สีเขียวที่ครอบคลุม และมีพื้นที่สำหรับธุรกิจขนาดย่อมที่ครบครัน   

เราใช้คอนเซปต์แบบเดียวกับที่บาร์เซโลนาทำ ที่นั่นเขามีคำว่า Super Block ซึ่งพัฒนามาจากแนวคิด ‘เมือง 15 นาที’ ของรองศาสตราจารย์ คาร์ลอส โมเรโน (Carlos Moreno) แห่งมหาวิทยาลัยซอร์บอนน์ ปารีส อีกทีหนึ่ง เรามองว่าถ้าทำในพื้นที่ศูนย์ท่ารถตรงนี้สำเร็จได้ มันจะเป็นต้นแบบไปยังพื้นที่อื่นๆ ขยายไปทั้งเมืองต่อไป อย่างไรก็ตาม ก่อนที่เราจะเริ่มโครงการวิจัยนี้ ทางกลุ่มทุนขนาดใหญ่ เขายังไม่ตัดสินใจจะพัฒนาพื้นที่เป็นศูนย์การค้าหรือโรงพยาบาลเลยนะครับ เพราะติดปัญหาทางข้อจำกัดของผังเมืองอยู่ แต่เราเห็นว่าพื้นที่นี้มีศักยภาพ จึงเริ่มขับเคลื่อนก่อน และเราก็มีส่วนในการแก้ผังเมือง จนเกิดการลงทุนครั้งสำคัญนี้ด้วย

อะไรคือข้อจำกัดของผังเมืองที่ว่าครับ
เรื่องการใช้พื้นที่ ผังเมืองในเขตเทศบาลนครนครสวรรค์เป็นผังเมืองรวมที่ส่วนกลางเป็นฝ่ายทำขึ้น และไม่ได้มีการรับฟังความเห็นจากคนนครสวรรค์ ผังเมืองดังกล่าวมีการกำหนดความสูงให้อาคารที่สร้างใหม่ในพื้นที่เทศบาลให้สูงได้ไม่เกิน 23 เมตร หรือ 7 ชั้น รวมถึงขนาดของพื้นที่สำหรับการทำการค้าด้วย ซึ่งตรงนี้เป็นปัญหาสำคัญที่ทำให้เมืองนครสวรรค์ไม่มีการลงทุนขนาดใหญ่มาเป็นเวลานาน

ผมในฐานะนายกสมาคมนักการผังเมืองก็เลยได้สอบถามหน่วยงานที่เกี่ยวข้องว่า วิธีการคิดแบบนี้มาจากไหน เพราะในหลักการผังเมืองแล้ว กระบวนการกำหนดอาคารเศรษฐกิจ ซึ่งถือเป็นต้นทางที่ก่อให้เกิดการพัฒนาต่างๆ จำเป็นต้องมีข้อจำกัดที่ระบุชัดเจนอย่างเช่นว่า พื้นที่นั้นไม่มีน้ำเพียงพอ ขาดไฟฟ้า ต้องการจำกัดปริมาณของประชากร ปรากฏว่าสิ่งเหล่านี้ไม่ได้เป็นอุปสรรคใดๆ ในพื้นที่ของเมืองนครสวรรค์ และปรากฏว่าไม่มีหน่วยงานใดๆ สามารถอธิบายได้ จากนั้น ผมในฐานะนักวิจัยที่ได้ทุนจาก บพท. มา ก็ร่วมกับเทศบาลในการแก้ไขผังเมืองนี้

เราแก้ได้เองเลยหรือครับ
เนื่องจากเทศบาลได้รับการถ่ายโอนอำนาจและภารกิจการจัดทำผังเมืองรวมนครสวรรค์ไว้ จึงเป็นอำนาจของเทศบาลร่วมกับกรมโยธาธิการและผังเมือง ทางทีมกฎบัตรของเราก็เสนอกับทางเทศบาล ดำเนินการปรับปรุงผังเมืองรวมเฉพาะบริเวณก่อน ซึ่งกฎหมายเอื้อให้เราปรับปรุงได้ โดยเริ่มจากขอปรับปรุงพื้นที่ไม่เกิน 1 ตารางกิโลเมตร ที่มีศูนย์ท่ารถเป็นศูนย์กลางก่อน ซึ่งผมเป็นหัวหน้าโครงการปรับปรุงผังเมืองรวมเอง

ผมต้องขอขอบคุณท่านอธิบดีกรมโยธาฯ ท่านที่แล้วมากๆ รวมถึงคณะกรรมาธิการผังเมือง และภาคส่วนต่างๆ ที่เอื้ออำนวยให้มีการปรับผังเมืองรวมเฉพาะบริเวณแล้วเสร็จ จนพื้นที่ดังกล่าวสามารถสร้างอาคารที่มีความสูงและขนาดไม่จำกัด รวมถึงสามารถประกอบกิจการในการค้าปลีก กิจการทางด้านที่อยู่อาศัยรวม และกิจกรรมต่างๆ ที่เป็นอาคารขนาดใหญ่พิเศษได้ และพอเราแก้ผังเมืองรวมเสร็จ ปรากฏว่าศูนย์การค้าเซ็นทรัลและโรงพยาบาลสินแพทย์ก็มาซื้อที่ดินขยายเพิ่ม จนนำมาสู่การก่อสร้างทั้งศูนย์การค้าและโรงพยาบาล นำมาสู่การลงทุนมหาศาลภายในจังหวัด

แล้วในด้านของการทำโครงการวิจัยเมืองแห่งการเรียนรู้ล่ะครับ อาจารย์ได้ทำกิจกรรมอะไรบ้าง ก่อนการปรับปรุงผังเมือง ทางทีมวิจัยก็ได้ใช้กระบวนการศึกษาและการมีส่วนร่วมกับชาวบ้านในการแสวงหาความคิดเห็นสำหรับกำหนดทิศทางการพัฒนาย่านอยู่หลายครั้งครับ พร้อมกันนั้น เราก็ได้ทำการออกแบบรายละเอียดพื้นที่โดยอ้างอิงกับ Super Block ของบาร์เซโลนา ว่าลักษณะอาคาร กิจกรรมการใช้ประโยชน์ และกลุ่มประชากร เพื่อเป็นไกด์ไลน์ในการพัฒนาย่าน ซึ่งต้องขอขอบคุณทางศาลเจ้าพ่อศูนย์การค้า ซึ่งเป็นเหมือนศูนย์รวมจิตใจของผู้คนในย่านดังกล่าว รวมถึงพี่น้องรอบสถานีขนส่งผู้โดยสารที่ให้ความร่วมมือและแชร์ความคิดเห็นกับเราเป็นอย่างดี

นอกจากนี้ เรายังนำโมเดลที่เราเคยทำที่สี่แยกทองใหญ่ ใจกลางเมืองอุดรธานี ที่ใช้กระบวนการ Tactical Urbanism จนนำมาสู่การตีเส้นจราจรและสตรีทอาร์ท เสริมภาพลักษณ์ให้พื้นที่เอื้อต่อการเดินเท้า มาใช้กับย่านศูนย์ท่ารถของจังหวัดนครสวรรค์ (ปัจจุบันด้วยกระบวนการดังกล่าว ทำให้สี่แยกทองใหญ่ในทุกวันนี้ถูกจดจำในชื่อ ‘สี่แยกชิบูย่า’ – ผู้เรียบเรียง)

อยากให้อาจารย์เล่าสภาพของพื้นที่ที่เจอ ก่อนและหลังการทำงานวิจัยปีแรกหน่อยครับ
ผมว่านครสวรรค์เป็นเมืองที่แปลกจากเมืองอื่น ในขณะที่เมืองอื่นๆ อาจมีความขัดแย้งระหว่างรัฐกับเอกชน หรือหน่วยงานรัฐด้วยกันเอง แต่สิ่งนี้ไม่เกิดในนครสวรรค์ เพราะเมืองนี้มีการทำงานร่วมกันเป็นทีมที่สามัคคีกันมากๆ แน่นอนในเทศบาลเองก็อาจมีฝ่ายที่มีความคิดแตกต่างหลากหลาย แต่ภาพรวมก็ยังเป็นเอกภาพ ขณะเดียวกันผู้นำทางเศรษฐกิจ ประธานหอการค้า สภาอุตสาหกรรม และสถาบันการศึกษา ก็มีความเป็นหนึ่งเดียวกัน ซึ่งสามารถสื่อสารให้เห็นภาพในทิศทางเดียวกันได้

อย่างไรก็ตาม ภายใต้ข้อเด่นเหล่านี้ นครสวรรค์ก็ยังมีสภาพเหมือนเมืองอื่น กล่าวคือมีการกระจายเมืองที่เป็น urban spawn ค่อนข้างสูง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด เรามีสถานีขนส่งของเมืองอยู่แล้ว แต่ว่าในทางปฏิบัติ รถประจำทางที่มาจอดบางสาย ไม่มาจอดที่สถานี ไปจอดตามมุมต่างๆ รถตู้โดยสารระหว่างเมือง ระหว่างภาค แทนที่จะไปจอดสถานีขนส่ง ก็ไปจอดกระจายกันหมด

เพราะฉะนั้นรูปแบบที่ไม่มีการควบคุมหรือบริหารจัดการเดินทางแบบนี้ จะเป็นตัวกระตุ้นให้เกิดการกระจายการเดินทาง และขาดศูนย์กลางของการพัฒนา ภารกิจเราคือเราพยายามพูดคุยกับทุกภาคส่วนบอกว่า ท่านควรมาอยู่ซักจุดนึง เพื่อให้ท่านสามารถไปจุดนั้นแล้วสามารถกระจายไปจุดอื่นได้ และเราก็มีสถานีขนส่งผู้โดยสารอยู่แล้ว ก็ชี้ให้ผู้ประกอบการเดินรถเห็นว่า หลังจากนี้ตรงนี้จะกลายเป็นศูนย์กลางเมืองแห่งใหม่แล้วนะ จะเป็นศูนย์กลางการคมนาคมที่สำคัญด้วย เราก็ได้รับความร่วมมือที่ดีประมาณหนึ่งครับ

แล้วการโครงการใน ปีที่ 2 (2564-2565) ล่ะครับ
เราก็ขับเคลื่อนเรื่องการออกแบบ Smart Block ผ่านกระบวนการการมีส่วนร่วมของคนในพื้นที่เช่นเดิม แต่ในภาพใหญ่ เราสามารถออกแบบเส้นทางระบบขนส่งมวลชนภายในเขตเทศบาล เป็น roadmap ได้อย่างชัดแจ้ง โดยยึดโยงศูนย์ท่ารถเป็นศูนย์กลาง และกระจายเส้นทางให้ครอบคลุมทั้งย่านเมืองเก่า สถานีรถไฟ และสถานศึกษา ซึ่ง roadmap นี้ก็พร้อมเปิดให้ทั้งกระทรวงคมนาคม หรือ สนข. มาพัฒนาเป็นเส้นทางอย่างเป็นรูปธรรม ขณะเดียวกัน เราก็ได้ประสานกับทางเทศบาลในการปรับปรุงพื้นที่ของสถานีขนส่งผู้โดยสารให้ดีขึ้นด้วย

อย่างไรก็ตาม นี่เป็นปีสุดท้ายที่ทางผมของบประมาณในการทำวิจัยแล้ว เพราะคิดว่าทางเราได้ฝังกลไกที่พร้อมให้เทศบาลนำไปเดินต่อได้แล้ว ก็อยากจะทดลองว่าหลังจากเราไม่อยู่แล้ว หรือเราอยู่ แต่ไม่มีงบประมาณอะไรต่างๆ แล้ว เขาจะเคลื่อนต่ออย่างไร เป็นเหมือนการทดสอบกลไกได้อย่างดีว่าถ้าไม่มีอะไรมาสนับสนุนแล้ว มันไปได้ไหม

เชื่อว่าอาจารย์ค่อนข้างพอใจกับโครงการวิจัยนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการได้เทศบาลมาร่วมเป็นหัวเรี่ยวหัวแรงกับเราด้วย แต่อยากถามว่าตลอด 2 ปีที่ผ่านมา อาจารย์ยังพบข้อท้าทายข้อไหนที่ยังคงกังวลอยู่ไหมครับ ในภาคส่วนข้างบน ในฐานะที่ผมเป็นกรรมการกฎบัตรนครสวรรค์ กับกฎบัตร Smart City ผมคิดว่าการดำเนินการประสบความสำเร็จเป็นอย่างดี แต่กับภาคประชาชนที่อาจไม่ได้อยู่ในพื้นที่โครงการ ผมว่าเรายังขาดการสื่อสารให้เขาเข้าใจมากกว่านี้ และเมื่อเขาไม่รู้ ภาพใหญ่ของเมืองมันก็ยังไม่อาจขยับไปได้

อย่างไรก็ดี เรื่องนี้จำเป็นต้องอาศัยเวลา ซึ่งไม่ได้หมายความว่าคนนครสวรรค์ทุกคนต้องรับรู้ ขอแค่ผู้นำธุรกิจ คนทำนโยบาย และผู้นำชุมชนต้องทราบและเข้าใจถึงรูปแบบการพัฒนาเมือง ผมคิดว่าส่วนนี้เป็นส่วนสำคัญของกระบวนการเรียนรู้ ถ้าส่วนนี้เดินได้ ส่วนข้างหลังตามมามันเป็นกำไร